目前全区县域各类工业园区工业增加值已占到县域工业增加值的一半以上，在吸纳投资和集聚产业、安置就业和增加税收等推动县域经济发展方面的支撑作用日益增强。但受当前经济下行、优惠政策空间缩小等因素影响，园区建设发展十分困难，招商引资、项目落地速度明显放缓，企业普遍开工不足、停产半停产企业较多。近期，我室采取报表调查、实地走访和组织座谈等方式，对全区县域工业园区建设发展情况进行了专题调研。

一、县域工业园区发展现状

近年来，我区县域工业园区建设步伐明显加快，到2013年底，全区80个旗县（市）138个县域工业园区入驻工业企业数量、工业增加值、企业就业人员和完成固定资产投资分别占县域工业企业总数的28.66%、县域工业增加值总量的52.46%、县域企业从业人员总数的26.45%和县域当年完成固定资产投资总额的44.46%（详见附表），已经成为县域经济发展的重要载体。但与中东部发达县域和区内市辖区工业园区相比，大部分旗县（市）工业园区仍处于边建边干、边干边建的起步阶段。

一是以旗县级及以下工业园区为主、入驻企业少、规模小。全区138个县域工业园区中，国家及自治区级园区占三分之一（33.33%）、盟市级园区占比不足三分之一（28.99%）、旗县级及以下占比超过三分之一（37.68%）；有89个旗县级及以上工业园区已经自治区经信委确认并纳入运行监测平台，约占总数三分之二（64.49%），其余49个乡镇级工业园区未经自治区审批，也未纳入运行监测平台进行有效管理；县域工业园区工业企业营业收入总额平均不足55亿元，其中19个旗县（市）不足10亿元。80个旗县（市）中，有33个旗县（市）工业园区平均入驻企业不足30家；只有 26个旗县（市）工业园区平均入驻企业超过50家，其中仅3个旗县（市）超过100家。

二是优惠政策型园区多、资源依托型园区少，主导产业定位模糊。全区138个县域工业园区中，资源依托型园区26个，占比18.84%；一区多园型园区16个，占比11.59%；外向经济主导型园区4个，占比2.9%；优惠政策型园区92个，占比66.67%。以现代煤化工为主导产业的园区21个，占比15.22%；以清洁能源为主导产业的园区8个，占比5.8%；以装备制造为主导产业的园区4个，占比2.9%；以有色金属冶炼加工为主导产业的园区17个，占比12.32%；以农畜产品生产加工为主导产业的园区24个，占比17.39%；以其它产业为主导产业的园区48个，占比34.78%；另有16个园区同时具备多个主导产业，占比11.59%。个别旗县工业园区入驻企业不足10家，主导产业却多达5个，建设发展呈现出明显的盲目无序状态。

三是园区基础设施建设仍以旗县（市）财政投入为主、大部分仅实现了简单的“四通一平”。2013年，全区138个县域工业园区完成基础设施投资241.58亿元，其中旗县（市）财政投入155.62亿元，占比超过64%。全区县域工业园区建成区，平均每平方公里基础设施建设投入不足0.5亿元的旗县（市）仍有32个，其中呼伦贝尔市个别旗市建设投入几乎为零。由于大部分旗县（市）财力有限，加之投融资机制不健全、市场运作机制不完善，导致投入明显不足。部分园区（包括个别自治区级园区）连供暖问题都始终未能解决，不仅使企业生产受到很大影响，在客观上也造成了政府招商信誉的下降。

四是园区与城区分割发展、产城协调发展格局远未形成。部分旗县（市）新城规划建设与园区发展相互脱节，使本已十分有限的建设资金大量浪费，不仅加剧了园区的功能缺失，更背离了产城融合的发展思路。有些旗县（市）片面强调功能突出，即便环境污染较小的工业园区也要选择远离城镇的布局方式，导致水、电、路、气、暖等重要基础设施和住房、医疗、教育等公共资源与城镇无法共享，建设投入大幅增加，入驻企业的管理运行和员工生活成本大幅上升，县域吸纳产业资本和人力资源的能力被进一步削弱。

二、影响县域工业园区发展的主要问题

与市辖区工业园区相比，县域工业园区普遍起步较晚、可资依赖的资源禀赋较少、承载能力和水平较低。在诸多制约县域工业园区发展的因素中，“五缺一难”问题尤为突出，即：缺项目、缺资金、缺指标、缺规划、缺干劲和审批难。

1.缺项目，集聚发展格局难以构建。伴随经济下行压力加大，县域工业园区低水平重复建设的负面作用逐步显现。旗县（市）之间为了争夺项目，纷纷比拼优惠政策，招商引资难度空前加大。同时，在引进的项目中，与县域经济主导产业关联度高、带动能力强的大项目、好项目少之又少，集聚发展格局构建相对困难。目前，全区有51个旗县（市）工业园区入驻企业平均数量不足50家，占比超过63%，其中不足20家的旗县（市）有27个，占比超过33%。由于缺乏竞争优势，个别园区开始追求短期效益，陷入“捡到篮子就是菜”的恶性循环，根据招商企业特点重新规划园区布局、与兄弟县域恶意竞争，甚至引进淘汰落后产能的现象并不鲜见。

2.缺资金，企业融资渠道相对狭窄。我区县域工业园区入驻企业多为中小型民营企业，资金投入能力相对有限，在项目建设和日常经营过程中迫切需要金融信贷支持。但由于当前县域融资担保平台尚处于构建阶段（全区39个旗县（市）尚未组建融资担保机构；已经组建的旗县（市）中，担保能力过亿的也仅有14个，占比不足35%），商业银行针对中小企业的金融产品相对较少，加之部分中小企业自身财务制度尚不健全，导致其获得贷款支持的难度较大，融资成本相对过高，建设发展资金不足问题普遍存在。

3.缺指标，建设用地、主要污染物排放等瓶颈制约亟待突破。在座谈走访过程中，旗县（市）普遍反映，当前县域工业园区发展面临的最大困难在于建设用地和排放指标不足。究其原因，主要是部分县域工业园区入驻企业签而不动、圈而不建，或签而小动、圈而小建，造成大量土地资源闲置浪费，加之收储土地难以及时转性，导致园区在短期内形成较大建设用地指标缺口。而排放指标则由于盟市集中保障重大项目，分给县域工业园区的相对较少。以赤峰市为例，目前全市工业园区建设用地指标缺口已经达到11935亩，其中红山经济开发区和林西工业园区缺口均已超过3000亩，造成新项目无法及时落地。调研中发现，为促成企业尽快建设投产，未批先建、违规开工、边建边审等现象大量存在，部分企业因此被开具了高额罚单，在一定程度上对招商引资工作产生了负面影响，要素保障能力不足与园区加快发展的矛盾日渐凸显。

4.缺规划，建设发展呈现盲目状态。目前县域工业园区规划设计普遍滞后，一些园区早已建设运行，但由于种种原因导致各类规划仍不完备，建设发展十分盲目。以赤峰市为例，即便是经自治区经信委确认并纳入运行监测平台的14个工业园区，目前也仅有红山经济开发区和玉龙工业园区完成了控制性详规，其余仍处于“摸着石头过河”的状态。部分旗县（市）反映，目前规划费用过高，旗县（市）财政难以承受。同时，规划相对完善的园区，在建设运行过程中对规划的执行情况也不尽相同。个别县域工业园区按照循环经济理念进行规划、设计、评价和命名，但在实际建设过程中，连独立的生产污水处理厂都未能建成，资源循环利用基本停留在规划评价环节。在此情况下，一旦监管环节出现问题，造成的影响可能更甚于缺乏规划的园区，其中以大唐多伦煤化工项目水污染事件尤为典型。

5.缺干劲，运行管理机制亟待健全。与市辖区工业园区相比，县域工业园区普遍级别不高，在机构设置和编制配备等方面缺乏统一标准，进而导致其管理权限和职能职责模糊不清，始终被排除在规划、环保和用地等重要行政审批服务环节之外，服务企业发展变成了“到处求人办事”，运行管理呈现出“责任大、任务多、没权力”的状态。与此同时，要素指标专项督查力度的加大，也使部分园区干部的工作积极性受到一定程度的影响。去年5月，乌兰察布市5名干部因园区违规用地受到处分的事件，对部分旗县（市）干部，尤其是分管工业和园区的干部触动很大。越来越严的发展要素制约，在考验旗县（市）科学发展能力的同时，也给个别干部“干了不如不干，多干不如少干”的思想提供了土壤。

6.审批难，简政放权措施急需落地。在调研中，旗县（市）普遍反映在行政审批过程中出现了“门好进、脸好看、事不办”的新情况。尽管行政审批制度改革已经启动，自治区层面对部分行政审批权限也已逐步下放，但由于相关配套政策跟不上，其实际效果并不理想。项目审批环节过多，有关条件转圈前置、办理程序“死循环”，“越往上、越难办”等现象仍然没有根本改观。以赤峰市玉龙工业园区企业办理工商注册为例，该环节需要环评作为前置条件，但环评需要具备立项批文，而立项环节必须有企业公章，办理公章又需营业执照，而营业执照又必须在工商注册之后才能办理，如若按照现行规定程序，则企业根本无法注册。行政审批程序繁琐、周期过长，严重影响了项目落地和企业建设投产，自治区简政放权的具体措施急需在旗县（市）落地。

三、促进县域工业园区发展地对策建议

在当前形势下，促进县域工业园区发展，一方面必须加快转变依赖优惠政策推动发展的粗放经营理念，实现由政策招商向产业招商、资源招商向环境招商、盯住外商向盘活内商转变。另一方面要增强园区对优质资本和关联产业的吸纳和集聚能力，加快形成园区发展和招商引资的良性互动，切实提升县域工业园区核心竞争能力。

（一）构建融资担保平台，拓宽融资渠道，增强企业发展活力。建议在自治区层面进一步协调各商业银行，在风险可控的情况下，赋予旗县（市）支行更多涉及中小企业贷款的审批权限，适当放宽贷款条件，并给予差别化的利率政策。同时要注重引导中小企业建立健全财务制度，提高经营决策的透明度，便于银行对其进行信用评级，以获得更多金融扶持。在旗县（市）或条件成熟的工业园区，加快构建政府主导、市场化运作，服务中小企业的融资担保机构，为园区企业建设运行提供金融信贷支持。

（二）弹性设置要素指标，破解瓶颈制约，倒逼园区转型升级。建议自治区国土资源、环境保护等相关职能部门，以贯彻落实党中央民族工作会议精神为契机，恳请国家充分考虑我区工业发展起步较晚、要素指标基数较小等历史因素，以及产业基础薄弱等客观实际，对我区工业建设用地和排放指标给予差别化扶持政策。同时，立足全区经济发展方式转变和产业结构转型升级，探索构建县域工业园区建设用地和排放指标弹性配置机制，对土地资源集约利用程度高、产业转型升级步伐快的园区在要素配置上给予重点倾斜，倒逼旗县（市）盘活现有土地存量，加快发展方式转变，促进工业园区实现可持续发展。

（三）加快完善园区规划，强化执行督查，确保科学有序发展。首先各盟市要综合资源禀赋、产业基础、功能区划和产业结构调整方向等重要因素，结合搞好区域内工业园区的产业定位和统筹布局，编制和完善未来5年、10年工业园区发展的中长期规划，并报自治区备案，从源头上防止旗县（市）工业园区低水平重复建设。以此为基础，科学制定完善园区各类专项规划。同时，建议将规划制定和执行情况纳入对旗县（市）和工业园区的考核评价体系，使其真正发挥引领园区科学发展的重要作用。

（四）健全运行体制机制，创新管理模式，激发干事创业热情。建议结合机构与编制改革，按照“精简、统一、高效”的原则，制定出台相关政策标准，使县域工业园区，尤其是盟市、旗县级园区在运行管理、机构设置等方面有章可循、有据可依。在此基础上，加快整合行政资源，在条件允许的情况下，赋予园区更多涉及企业发展的管理和审批权限，提高其服务企业的行政效能。同时，加快创新管理模式，在部分条件成熟的县域工业园区，探索在党管干部的前提下，实行管理成员公开招聘、竞争上岗，并参照相关国有企业薪资水平和考核标准确定其薪酬，最大程度吸引高素质人才参与园区建设管理，激发干部干事创业的积极性。

（五）建立权力清单制度，简化审批流程，营造良好发展环境。建议以新一轮行政审批制度改革为契机，在自治区层面进一步清理发改、经信、环保、国土、住建、水利及商务等部门行政职权，尽快将涉及园区建设和企业发展，且由基层管理更为方便有效的行政职权下放至盟市和旗县（市），并建立相关配套制度，明晰自治区、盟市和旗县（市）各自责权。借鉴浙江等地经验，将园区建设和企业发展所涉及的行政权力列出清单，并由所涉及部门编制相应的外部运行流程图，向社会公开。明确园区规划建设、企业项目落地各个环节所对应的部门、所需的材料、具体负责人员及其联系方式，为县域工业园区招商引资和产业集聚营造良好环境。

课题主持：洪冬梅    

课题撰写：阚昆鹏    

附表

全区县域工业园区发展调查数据汇总

续表

备注：报告及此表涉及的数据均由各旗县（市）提供的调查报表汇总统计得出。