我区地域面积广、人口密度低、东西跨度大，构建多中心带动、多节点支撑的格局是城镇化的必然选择。而我区县域城镇承载着全区72%的人口，且县域城镇化率偏低。如何在城镇化快速发展的大格局中，抓好县域城镇化发展，是我区推动城镇化整体发展的重点和难点，也是需要认真研究的重要课题。

一、我区县域城镇化发展成效

改革开放之后，尤其是进入新世纪以来，我区县域城镇化发展取得了明显的成效，主要表现在以下几个方面。

——县域城镇建设速度明显加快。截至2013年底，全区有县级市11个、县城（旗县政府所在地）69个、建制镇388个，80个旗县城镇（市）建成区面积达到117.94平方公里。5年内县城建成区面积增长了40%，高于自治区全部建成面积29%的平均增长速度。全区所有旗县所在地基本都经历了迁、改、扩建过程，基础设施明显改善，以县城和中心镇为重点的小城镇建设取得突破性进展。初步形成了以旗县城关镇和部分具有经济辐射、带动作用的中心镇为重点的城镇框架体系。全区有58个旗县完成了县域村镇体系规划，238个自治区重点镇完成了镇总体规划。多数县城城镇化率高于30%，处于30%—70%的城镇化快速发展区间。

——县域城镇基础设施承载力不断提高。城镇基础设施和公共服务设施明显改善，2013年全区80个旗县（市）完成基础设施固定资产投资317.19亿元，较2010年有大幅度增加（见下表）。以公路交通为例，到“十一五”末，全区已基本实现了乡乡通沥青水泥路、村村通公路。2013年底全区有85个旗县实现了通高速或一级公路，11456个嘎查村中有670个通沥青水泥路。

2013年全区80个旗县（市）六项指标数据

——县域城镇经济实力不断增强。城镇已经发展成为县域经济、政治、文化、信息中心。旗县所在地主导产业总体上实现了由农牧业为主向工业为主过渡，基本形成了各具特色的工业和服务业，各重点镇以培育发展特色产业为主导，综合经济实力不断提升，城镇人口稳步提高，到2013年县域城镇化率达到45.7%。县域城乡居民收入不断增加，农牧民增收渠道进一步拓宽。尤其是19个边境旗市GDP和公共财政预算收入2013年增长速度均高于全区平均水平，同比达到10.6%和16%。县域对外来务工人员的吸纳能力越来越强，据县域“农民工市民化个人意愿问卷调查”，有50%以上的农民工愿意选择在城市定居，愿意定居城镇的农牧民中有62%的人员选择在“县级城市和小城镇”定居，农民工就地就近实现城镇化的意愿比较明显。

——体制机制改革取得积极进展。县域城镇化的体制性和机制性障碍正在逐步消除，县级市和城镇对当地农牧民落户已经没有限制，过去一些对农民工进城就业和生活的歧视性规定正在取消，农民工的公共服务和社会保障制度正逐步完善。

二、存在的主要问题和制约因素

一是县域城镇产业发展不足。总体上，我区县域城镇底子薄、基础差，发展相对滞后，大部分旗县经济仍然处于低水平、低附加值的工业化初期阶段。过度依赖于投资和资源开发，服务业发展不充分，吸纳就业能力不强。没有形成较强的人口和生产要素聚集力。有的旗县园区则独立于城镇发展，产城融合不协调。

二是县域城镇发展不平衡。80个旗县市间经济发展不平衡。县域经济总量前10名的旗县国内生产总值约占80个旗县市的40%多。经济总量前10名旗县市财政一般预算收入占80个旗县市的近70%。还有57个国家和自治区重点扶贫县，呼包鄂县域经济水平明显高于其他旗县。

三是中心镇发展缓慢。我区大部分中心镇发展还存在“小、散、远、弱”等问题。近5年间，发展速度较慢的20个镇城镇人口平均增加不到1万人，最慢的5个镇人口几乎无增长或负增长。目前，我区除旗县城关镇外，其它城镇人口大多在1万人以下，有的城镇不足5000人。一些林区、垦区、矿区镇没有真正融入到城镇体系中，还有些边境城镇人口外流情况突出。

四是生态环境约束较大。目前全区中度以上生态脆弱区域占国土面积的62.5%，其中重度和极重度占36.7%。按照国土功能区规划，我区大部分地区为限制开发区和禁止开发区，在经济发展和生态保护之间客观上存在一定矛盾，限制了一些产业的发展。

三、县域城镇化发展建议

按照《国家新型城镇化规划（2014-2020）》和自治区《关于推进新型城镇化的意见》的总体要求，以推进县城及中心镇城镇化为重点，以实现农民工市民化为核心，以产业发展和产城融合为动力，以改革创新和典型引领为抓手，形成规模适度、环境优美、功能突出、形态各异的县域城镇新格局，把县域城镇化这道风景线打造得更加亮丽。具体建议：

（一）以规划为先导，构建科学合理的县域城镇体系。要发挥规划的先导作用，着力抓好旗县所在地城镇的扩容提质，培育和引导旗县所在地城镇发挥产业孵化和经济支撑作用。要按照促进资源要素优化配置的要求，切实加强规划的协调性，做到经济社会发展规划、土地利用规划与旗县总体规划有机衔接；小城市规划与大中城市规划有机衔接；中心镇各类规划之间有机衔接，促进小城镇发展从数量向质量的提升。

（二）以分类实施为原则，因地制宜特色发展。一是对于资源基础好的县域，以加快发展工业为突破口，进行深层次、高强度、综合性的科学开发，拉长资源开发链条，促进产业升级，把资源优势转化成产业优势及品牌优势，推动县域城镇化快速发展。二是对于靠近中心城市的旗县，应利用区位优势，主动承接中心城市的产业转移，形成与中心城市错位发展、特色发展、协调发展、融合发展和共赢发展的格局。三是对于以农业为主导的城镇，要充分利用我区作为全国重要农畜产品基地的优势，大力发展规模化和集约化特色农牧业，走农牧业产业化带动城镇化发展的道路。四是具有边贸口岸的城镇，要以边贸、民族、民俗特色突出的经济文化旅游为依托，发挥口岸优势，在俄蒙寻求广阔市场，辐射周边县(市)，发展沿边开放特色城镇化。五是对于特殊地区的城镇，如垦区、林区、矿区以及沙漠戈壁等区位环境特殊类型区，要统筹好产业发展与环境保护的关系，走转移和集中发展、特色发展的路子。

（三）以产业为支撑，打牢城镇化建设的基础。首先要合理布局产业。结合各地资源优势，引导生产力布局和要素流动，逐步构建集聚度较高、辐射联动作用较强的产业空间布局和特色功能区块，促进区域经济协调发展。其次要培育壮大骨干企业，打造企业核心竞争力，要在投资、财税、信贷、土地等方面给予骨干企业重点扶持。第三，抓好产业园区建设，促进产城融合发展。大力建设依托城镇或交通要道的重点产业园区和与之配套的各种专业小区，积极引导项目向园区聚集。

（四）以创新为动力，推进关键领域重点问题取得新突破。一是稳步推进户籍制度改革。适应新型城镇化要求，逐步打破城乡二元户籍管理制度。全面放开旗县所在地城镇、建制镇落户限制，积极鼓励农牧民就近向旗县城镇、集镇转移落户，特别要为已经在城镇居住生活的人员积极创造落户条件。二是强化金融支持，形成多渠道多元化投融资体系。拓宽城镇建设融资渠道，搭建市场化运作的新型融资平台，采取股权、信托、租赁和上市等多种市场化方式融资。支持专业基金管理公司以市场化方式募集资金，支持非公企业平等参与城镇基础设施建设。三是增强城镇化用地供给能力。合理安排各类建设用地增量指标和项目建设时序，优先支持中心城镇发展用地及工业集聚区用地，重点保障符合产业发展政策的重点项目用地。加大对村镇闲置、空闲、闲散用地的整合力度，积极盘活城乡存量建设用地。结合自治区新农村、新牧区建设，继续加大城乡用地增减挂钩试点工作，为县域城镇化发展提供更多的建设用地。四是完善基本公共服务能力建设，提高城镇承载能力。推进公共教育、就业服务、社会保障、医疗卫生、保障性住房等城市基本公共服务建设。加大资金投入，全面提升交通、通信、供电、供热、供气、给排水、污水垃圾处理等基础设施配套水平。

（五）以制度为保障，建立符合县域城镇化发展的考核机制。建立新型城镇化统计和质量评价体系，完善不同县域的党政领导政绩考核体系，要按照不同类型和特色进行分类，建立差异化的考核标准，使考核更具公平性、科学性和可操作性。进一步突出经济结构、资源消耗、环境保护、收入分配以及农民工市民化等评价内容。要将群众对城镇建设与管理的满意度，作为绩效的一项重要考核指标。明确奖惩措施，逐步建立长效激励机制。

（六）以典型为引导，有重点有步骤的推进重点地区进行示范。一是积极争取国家试点。今年，国家在新型城镇化综合试点方案中，以中小城市和小城镇为重点，确定省、市、县、镇不同层级、东中西不同区域共62个地方开展试点，同时要求各地区视情况重点抓好县和镇的试点。此前，国家为推动县域小城镇建设已经开展了许多试点项目，目前就有强权扩县试点、小城镇建设试点、城镇体系规划试点，以及国家级智慧城市、生态城市试点、美丽乡村、园林乡镇试点等，我们要加强与国家相关部门的项目对接，积极申请申报，争取政策和项目支持。二是启动分类分层级试点。我区县域类型复杂多样，通过开展有针对性的示范县、示范镇建设，不断探索分类推进城镇化的新路子。目前，区外有广西“大县建设”试点、山东“强县建设”试点和甘肃“县域新型城镇化”试点等，都有很强的针对性。我区赤峰市形成了“一镇一品、特色明显、产业兴镇”的特色城镇建设典型，需要我们进一步总结推广。根据我区县域城镇的特点，可采取分级负责，分类试点。自治区以旗县试点为主、盟市以重点镇试点为主，分期分批组织实施并逐步全面推开。三是探索“三规合一”改革试点。今年以来，住建部已经选择5个县进行试点。我们在尽可能争取国家支持的基础上，选择基础较好有一定规划基础的旗县率先启动这项工作。通过推动“多规合一”提高规划的统筹性、引导性和约束性。

课题指导：雷继鹏   

课题组成员：郭立民 吴福永 韩福荣