综合经济篇

对“十四五”时期内蒙古经济社会

发展思路与重点的建议

［按语］按照自治区政府工作要求，研究室与国家发改委经济研究所合作，对“十四五”时期内蒙古经济社会发展若干重大问题开展专题研究。课题组在进行充分调研、数据测算、专家论证的基础上，对“十四五”时期内蒙古发展环境、阶段性特征及面临的矛盾、问题进行深入分析，并提出一系列新思路、新举措、新观点，对做好我区“十四五”时期各项工作具有重要决策咨询价值。现分三部分摘编，之二如下：

“十四五”时期是我国“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，具有承上启下的重要作用。找准我区未来发展方位和实现路径，科学制定阶段目标和重点任务，对“十四五”时期开好局、起好步，实现高质量发展至关重要。

关于“十四五”内蒙古经济社会发展思路和目标

“十四五”时期的发展思路，即要聚焦2021—2025年自治区面临的机遇和挑战、存在的优势和短板，同时也应依据经济社会发展的一般规律，与2035年总体战略目标相衔接，以战略性、全局性的视角来思考和谋划未来发展。

在发展思路上要坚持六个结合。

一是坚持国家战略与内蒙古优势相结合。把服务国家战略与发挥内蒙古优势相结合作为推动高质量发展的首要准则。围绕提高与国家发展战略的同步性和契合度，充分挖掘自治区自然和生态资源丰富、民族文化多姿多彩、发展潜力巨大、战略地位重要等优势，加快推动发展方式转变、经济结构调整、发展动能转换，在服务国家重大战略中释放发展潜力和强大动能，实现国家发展战略和自治区发展目标的有机结合。

二是坚持高质量发展和高水平保护相结合。把高质量发展和高水平保护相结合作为自治区长期持续发展的内在要求。围绕建设亮丽内蒙古、共圆伟大中国梦，把生态环境保护作为经济社会发展的首要前提，统筹把握生产、生活、生态发展空间的内在联系，在积极探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子中，实现经济社会建设与生态建设同步进行、经济社会效益与生态效益同步提高。

三是坚持质量优先与稳定增长相结合。将处理好发展速度与发展质量的关系作为推动经济高质量发展的根本遵循。围绕提高经济整体竞争力，针对经济形势变化，及时采取有效措施，促进消费潜能全面释放、投资可持续增长、出口稳定增长，确保全区国民经济发展始终处于合理区间。着力化解制约发展方式转变、经济结构优化、增长动力转换的突出矛盾，健全制度长效机制，推动经济在量的稳步增长中实现质的有效提升。

四是坚持潜力板块与重点地区相结合。将推动“潜力板块”和“重点地区”协同发力作为推动高质量发展的必然选择。围绕培育新动力源和促进区域协调发展，继续发挥呼包鄂城市群经济基础好、交通联系密、协同程度高的优势,加快挖掘乌兰察布等潜力板块的后发优势；积极引导赤峰、通辽做好产业多元、结构升级的文章。高标准推进潜力板块基础设施和公共服务建设，加快形成具有竞争力的新增长极和综合承载力、资源优化配置能力强的新动力源，以潜力板块和重点地区的动能接续来支撑内蒙古长期持续协调发展。

五是坚持有为政府与有效市场相结合。将有效市场与有为政府相结合作为高质量发展的重要手段。围绕提高经济运行效率，遵循市场规律，以完善要素市场为重点加快建设高标准市场体系，以壮大民营经济为重点加快培育高质量市场主体，以充分竞争为导向加快优化市场环境，充分发挥市场配置资源的决定性作用。准确把握政府职能边界，坚持“有所为有所不为、有所先为有所后为”，加快改善营商环境，积极防范化解各类风险，优化经济治理方式，提高政府治理效能，在及时弥补市场失灵、引导要素合理流动和高效集聚、创造良好发展环境中更好发挥政府统筹和市场监管作用。

六是坚持尽力而为与量力而行相结合。将尽力而为与量力而行相结合作为推动高质量发展的基本准则。围绕满足人民日益增长的美好生活需要，一方面，咬定经济社会发展目标不放松，持续加力提效，推动资源型地区转型升级和新旧动能有序转换，保持经济持续稳定健康发展，尽力而为加大民生投入，想方设法提高民生保障水平。另一方面，要量力而行，不提不切实际的目标，不做超越阶段和能力的事情，从经济社会发展阶段和实际出发，合理引导民生预期，注重提供与经济发展水平相适应的基本公共服务，引导多元主体参与民生供给，满足人民多层次、多样化需求。

在战略导向上，要体现五大发展战略。

一是把绿色崛起作为推动高质量发展的战略基点。顺应全球新一轮产业和科技变革的发展趋势，把产业绿色转型发展作为破解资源环境约束的关键突破口，在坚持绿色发展导向中做大经济总量、做强经济实力，实现经济崛起。

二是把创新驱动作为推动高质量发展的强劲动力。顺应建设创新型国家和创新引领发展的时代要求，推动创新创业与实体经济发展深度融合，为提升自治区创新力和竞争力、促进经济转型升级提供有力支撑。

三是把开放引领作为推动高质量发展的重要途径。顺应我国更高水平开放发展要求，把“引进来、走出去”作为经济提质增效的重要抓手，推进全方位、多层次、宽领域地对内对外开放和区域合作，构建内外衔接、板块联动的有效机制，拓展发展新空间。

四是把区域协调作为推动高质量发展的空间准则。顺应我国区域经济格局深度调整新趋势，以生态优先、分工协作、协同开放为导向，更好融入国家重大战略，加快建设内蒙古中部、东部、西部三大区域板块，构建以呼包鄂乌为发展核心的“一核多点支撑”区划经济格局，推动自治区各区域板块分类高质量发展，促进形成我国内陆区域协调发展的先行区。

五是把乡村振兴作为推动高质量发展的全局任务。顺应我国现代化建设和城乡关系的变化规律，坚持“三农三牧”重中之重的战略地位，走中国特色社会主义乡村振兴道路，把乡村振兴与新型城镇化建设结合起来，推动牧区与农村同步振兴。

在目标设定上，要做到“一个合理、两个强化、一个体现”。

合理确定经济增长速度目标。考虑到自治区仍然处于工业化中期，经济发展水平偏低、赶超发展任务重，结合自治区潜在经济增长水平，将“十四五”时期地区生产总值年均增长速度目标设置在5.62%左右。同时，重点设置资源型产业增加值占生产总值比重、高新技术产业总产值占规上工业比重、千亿元级产业集群数量、工业增加值率、全员劳动生产率等体现产业结构调整和发展效率方面的指标。

强化高质量发展的根本要求。突出发展的创新性，设置研究与试验发展经费投入强度、数字经济增加值占生产总值比重、科技进步贡献率等指标；突出发展的协调性，设置户籍人口城镇化率、城乡居民均可支配收入比、人均GDP极值比等指标；突出发展的可持续性，设置单位建设用地面积产出、万元地区生产总值用水量、工业固废综合利用率、生活垃圾资源化率指标；突出发展的内外联动性，设置货物和服务进出口规模、实际利用外资规模、引进区外资金规模、跨境和境外合作园区数量等指标；突出发展的包容普惠性，设置城乡居民均可支配收入增长率、城镇调查失业率、新增劳动力平均受教育年限、每千常住人口执业（助理）医生数、学前教育入园率、公共文化设施覆盖率、人均预期寿命等指标。

强化现代化建设的目标导向。优先提升经济发展水平，实现人均国内生产总值较快增长，奠定自治区与全国同步实现现代化的经济基础。重点增强创新驱动发展能力，以提升研究与试验发展经费投入强度、切实支持创新成果转化为重点，夯实经济发展动能转换的基础。有序推动区域协调发展，结合区域协调发展的一般规律，分阶段、有序推动区域发展的协调性、联动性，将2025年人均GDP极值比目标值设定为5.1以内。持续推动生态环境改善，结合自治区自然地理特征和发展实际，设置森林覆盖率、单位建设用地面积产出和生活垃圾资源化率目标，引导各盟市加快探索走以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子。加快完善公共服务体系，高标准适当超前建设医疗卫生、教育、文化等公共服务体系，加快改善居民生活条件，优化吸引人才的软环境。切实提升城乡居民收入水平，将“十四五”时期城乡居民均可支配收入年均增速目标设置为高于经济增长速度，缩小与全国平均水平的差距。

体现集中集聚集约发展的要求。必须立足自治区资源禀赋特点、体现本地优势和发展特色，突出主体功能导向，对不同功能区域的发展目标采取差异化设定，实施分区分类调控，引导人口和生产要素向核心经济功能区集中、收缩、转移和调整，形成全区由东到西集中集聚集约发展的经济隆起带，而非重点开发的城镇和产业园区则加强生态系统修复和环境综合治理，严守资源环境生态红线，强化生态保护、环境治理和公共服务功能。

关于“十四五”时期内蒙古经济社会发展的重点任务

打造现代化产业新体系。瞄准新一轮科技和产业革命发展趋势，全面对接国家战略、行动计划，加快构建以现代能源化工产业为主导、战略性新兴产业为引领、绿色农牧业为特色、现代服务业为支撑的现代化产业体系。

做强现代能源经济。推进多能融合发展，以鄂尔多斯、呼伦贝尔绿色矿业发展示范区为重点，改造提升煤基能源。以锡林郭勒风电基地、乌兰察布风电基地、阿拉善风光热综合新能源基地等为重点，聚核发展可再生能源；以提高电网调峰能力和新能源消纳能力为目标，创新发展调峰储能网。加大油气勘探开发和氢能等新兴能源开发力度。推进可再生能源生产消费的用能权制度创新，促进能源结构调整。做强做优能源延伸产业，以鄂托克经开区、苏里格经开区等为重点平台，加强煤化工与电力、氯碱化工、石油化工、冶金建材、氢能等行业耦合发展，形成原料、产品和动力互供的基地化格局，提高煤化工经济性。探索发展高值化、高端化、差异化前沿引领技术，以包装膜、餐具、包装袋等可降解材料为重点开发绿色化工终端产品。

培育发展战略性新兴产业。大力发展高端新材料产业，以包头稀土高新区，石墨（烯）新材料制造创新中心为平台，发展“硬核”科技，壮大稀土功能材料、硅材料、石墨烯高端新材料产业规模；联合铜、铝、镁合金材料科研院所、生产和应用企业，加速推进合金新材料研发和创新应用。培育壮大高端装备制造业，依托呼和浩特、包头、霍林郭勒汽车及电池产业基础，以豪华智能电动汽车、新能源客车、稀土新能源重卡为重点构建“整车—电池电机电控—底盘”产业链。依托“万企登云”系统建设，发展设备远程定位监控、检测诊断、运行维护等智能制造装备服务。拓展发展数字经济应用，大力发展微型化、集成化、多功能化、智能化显示器件，建设区域大数据中心和新型绿色数据中心集群；发展政务、教育医疗、草原生态、电力等大数据应用服务；布局5G通信和区块链、物联网、人工智能等产业。加快生物医药、节能环保产业发展，构建“蒙中药材种植—精深加工—中药提取—生物制药”产业链条；充分利用煤炭、电解铝、钢铁、光伏硅等高耗能行业的伴生物，大力发展循环经济产业链，发展节能环保供需对接、技术转移、市场推广等新业态新模式服务。

壮大发展绿色农牧业。大力发展畜牧业及乳肉绒产品，实施养殖业重点工程和饲草料保障能力提升工程，构建一二、三产业融合发展模式，打造千亿级牛产业集群、千万吨级奶类产能。加强科尔沁牛肉、锡林郭勒羊肉、呼伦贝尔牛奶、鄂尔多斯羊绒等区域公用品牌建设。扩大民族特色乳制品工厂化生产规模，促进奶业全面振兴。培育发展现代种植业，优化形成“三带一区两基地”的种植业布局。即东西部两大玉米产业带，西部沿黄灌区优质小麦产业带，中部马铃薯优势区，东四盟市大豆、粳稻两大基地。创建一批国家级特色农产品优势区，推进巴彦淖尔国家农高区等基地建设，打造“粮头食尾”“农头工尾”的农产品精深加工链条。

加快发展现代服务业。重点提升物流业质量效益，推动国家物流枢纽布局承载城市与中欧班列融合发展，建设由“大型综合物流园区分拨中心—公共及专业配送中心—城乡末端配送网点”组成的高效物流网络，大力发展“全链条、网络化、严标准、可追溯”的现代冷链物流。推动文化和旅游产业融合发展、全域发展和全季发展，构建特色化“跨盟市产业带—主题精品景区—文旅产品”三级文旅体系，着力打造“乌阿海满”一体化旅游带、黄河几字湾文化旅游风情带、环京津冀内蒙古千里草原风情带等三大特色文化和旅游产业带。开发一批文化演艺、工艺美术等特色文旅产品。发展智慧旅游服务。多元发展金融服务业，完善金融服务体系，积极引进保险、证券、基金、融资租赁等多种类型金融机构；鼓励银行、大企业财务公司等运用区块链技术发展供应链金融，绿色金融和开展中蒙俄跨境金融服务。

建设北方重要的生态安全屏障。统筹建设保护体系。建设以农牧交错带，大兴安岭、阴山山脉和贺兰山山脉，沙地防治区、天然林保护区与天然草原区为主的“一带三屏三区”生态安全屏障。统筹自治区“山水林田湖草”生态体系建设保护和综合治理，实施国家自然保护地体系建设工程，推动布局大兴安岭国家森林公园、呼伦贝尔草甸草原生态系统国家草地公园、锡林郭勒典型草原生态系统国家草地公园、额尔古纳国家湿地公园和库布其国家沙漠公园等国家公园试点。实施退化生态系统修复工程，布局海拉尔、乌珠穆沁、浑善达克、科尔沁、毛乌素五大沙地生态恢复和综合治理工程，采取湿地补水、水生植被恢复、水位调控、富营养化治理等措施，对呼伦湖、乌梁素海、岱海、黄旗海和居延海等进行生态环境修复。实施农牧交错带退耕还林还草和“粮改饲”，综合施策恢复生态功能。实施草原生态修复试验示范区建设工程，探索划区轮牧、禁牧、休牧，对不同程度退化的草原分类治理。实施森林生态系统保育与提升工程，加强林区基础设施建设。推进城市生态系统污染攻坚。

推动产业绿色转型。加快传统产业绿色化升级改造，突出用先进节能降耗技术对重点用能企业、重点用能设备改造升级，培育壮大生态环保产业。建设绿色矿山，发展绿色能源产业。大力培育以大数据为基础的人工智能、区块链等绿色新兴产业。实施绿色农业建设工程，发展生态、高值、多功能、可持续的现代农业。加强生态保护服务功能提升，统筹规划林、草、沙、湿地等旅游区域，打造绿色生态主题“大旅游”路线，发展生态旅游产业。建设节能、环保、高效的现代物流网络。

创新完善生态安全发展机制。稳妥有序开展生态环境损害赔偿制度改革试点，建立损害生态赔偿的运行机制和采矿企业退出补偿机制。推进水权、排污权、碳排放权制度改革，完善生态产品价格形成机制，培育和发展资源环境权益的综合性交易平台。建立自然资源确权登记、生态环境监测、预警、监管与评估机制，实施生态安全屏障建设的全过程监管，建立完善督导的评价体系和激励机制。探索自然资源资产证券化模式。建设生态文化传承发展示范区，丰富生态文明建设的文化机制。

加快完善科技创新体系。提升企业和高校科研院所创新能力，建设研发创新载体。构建“雏鹰企业—瞪羚企业—领军大企业”三级创新型企业培育体系，以“促两头带中间”，着力提升小企业和高技术领军企业研发能力；支持高校院所开展职务科技成果权属混合所有制改革，鼓励高校院所与发明人分割职务科技成果权属，激发发明人应用型创新积极性，提高高校院所产业技术创新能力。围绕煤炭清洁利用、大规模储能、可再生能源与氢能技术等重大科技和稀土、石墨烯、碳捕集封存等新兴专业领域，组建协同创新联合体等新型研发机构，加强央地重大技术开发，推进研究开发、中试熟化与产业化开发。构建孵化育成和全链条技术服务体系。以经济社会重点领域创新需求为牵引，建设形成“前孵化器—孵化器—加速器—特色小镇—产业园区”完整的梯级孵化体系。加强技术交易后补助力度，引育专业化技术交易服务机构，发展技术信息、资产评估、技术拍卖、会计审计等公共服务，打造完整的技术转移产业服务链。建设面向京津冀的科技成果转化基地。围绕农业科技、高端装备制造、节能环保、新能源新材料等新兴领域，加强与京津冀高校科研院所共建科技园等孵化载体，主动接受创新中心城市的科学研究能力、前沿技术开发能力、产业创新引领能力的辐射带动。推进开放创新合作。依托中蒙技术转移中心平台、联合实验室等科技合作平台，鼓励企业吸收和利用国外创新人才、专利等资源，加快新技术开发。支持企业与海外跨国公司结成战略联盟，探索科技计划对外开放，吸引海外优秀科技人才和科研机构参与内蒙古科技创新活动。

推动城乡区域协调发展。建立健全东中西统筹发展机制，根据东中西部区域差异和现实特点，分类实行财政、投资、产业、环保、用地等政策；对接融入国家重大发展战略，积极争取党中央财政加大对内蒙古重点生态功能区转移支付力度。推进呼包鄂乌协同发展，加强四市战略协作分工，加快建设和林格尔新区；黄河生态经济带保护发展，加强流域生态保护与治理，推进水资源高效集约利用，推动流域经济高质量发展，提升沿黄盟市协同发展水平；东部盟市振兴发展，推进资源型城市转型升级，承接新一轮东部产业转移，推动与东北地区联动发展；乌海及周边地区转型发展，提升乌海核心组织功能，分步有序推进一体化进程；重点区域城乡融合发展，加快实施乡村振兴战略、推进城市群地区、盟市及旗县驻地周边地区、沿边地区等重点区域城乡融合发展，完善城乡区域协调的市场一体化、区域协作和基本公共服务均等化体制机制，构建城乡区域协调发展大格局。

促进基础设施提档升级。建设网络一体、便捷高效的综合交通体系和安全可靠、功能完善的水利设施体系。统筹谋划公路、铁路、民航等多种交通方式互联互通，加快实施重点通道内蒙古段连通工程和延伸工程，打造以沿边六大口岸为基点沿交通轴线向内陆腹地不断延伸的八大开放大通道；畅通面向京津冀、东三省、晋陕宁地对外综合交通网络；完善区域内部东西高速公路、铁路大通道、机场布局等综合交通体系，以新基建建设为契机，推动盟市之间的城际高速公路和城际轨道交通建设。推进呼和浩特、包头、通辽、乌兰察布综合交通枢纽和满洲里、二连浩特、甘其毛都、策克、珠恩嘎达布其沿边重要口岸枢纽建设。补齐防洪抗旱减灾体系短板，加快推动重大引调水、水源工程和河套现代化灌区建设。构建高速智能、安全泛在的信息网络清洁低碳、安全高效的能源输送体系。推进城市骨干网、城域网、接入网、互联网数据中心和支撑系统的IPv6升级改造，部署5G基建投资，推动工业互联网、物联网、人工智能及配套基础设施建设。重点推进以呼和浩特、鄂尔多斯、乌兰察布、赤峰等云计算数据中心基地群建设。加快建成呼和浩特国家级互联网骨干直联点和区域性国际互联网数据业务出入口。推进蒙西电网与国家电网、南方电网的网网连接，规划建设蒙西至河南、湖北、长三角地区、成渝地区、粤港澳大湾区的特高压电力外送通道。超前部署800千伏及以上直流电和1000千伏交流电及以上特高压输电项目建设。积极发展智能电网，整合蒙东电网，打造南北一体的主网架结构，提升区域间电网的衔接能力和对偏远地区的覆盖能力。推进西气东输输气管道和蒙西、蒙东煤制油外输管道建设。

大力发展泛口岸经济。明确口岸功能定位，强化口岸与内陆腹地的发展联动。支持二连浩特和满洲里打造多层次、立体化综合经济区，策克和甘其毛都形成能矿资源精深加工型“口岸＋园区”发展模式，呼和浩特国际航空口岸加快发展临空经济；支持发展以生态文化旅游为特色的口岸集群建设若干口岸经济发展带，鼓励地区间依托口岸合作发展多式联运。建设锦州港—赤峰—珠恩嘎达布其口岸—蒙古国的铁路出海大通道，增加东部地区通江达海的开放通道。

依托口岸打造中蒙俄国际供应链中心。发展“口岸＋枢纽＋产业链”泛口岸经济合作模式，加快国际产业合作园区建设。积极培育和发展边贸产品落地加工业。布局建设自治区始发中欧班列货物集拼集散中心，大力发展班列经济，建设跨境旅游合作区，积极发展跨境旅游。加快申报设立中国（内蒙古）自由贸易试验区。推进中俄、中蒙跨境合作区建设，构建新型对外开放功能平台，争取国家先行先试对外开放政策。建立健全口岸间、口岸与腹地、央企与口岸协作发展机制，推动央企支持口岸经济发展。

防范化解政府隐性债务风险。坚守不发生系统性金融风险的底线，妥善处理好化债和发展、政府和市场、债权人和债务人之间的关系。严控债务增量。实施“停、缓、调、撤”四个一批，大力压减超过财政承受能力的政府举债建设项目。完善对地方政府融资的制度约束，实行严格规范的债务投资决策责任制度。建立健全“举债必问效、无效必问责”的政府债务资金绩效管理机制，强化地方政府债务管理。完善新增隐性债务定期核查机制，加强对违法违规举债行为的督导问责。“多措并举”化存量。协调政府、金融机构、债务主体风险共担，运用统筹安排财政资金和盘活国有资产方式偿还债务、使用债务重组工具合规转化为企业债务、与金融机构协商进行展期或贷款置换等多种方式，妥善化解存量隐性债务。推进地方融资平台的清理、整顿和重组，严控平台公司数量，分类推动融资平台公司依法转型升级，提升平台公司质量。切实防范隐性债务风险及金融风险。完善隐性债务风险监测与预警体系，建立紧急救援和处置机制，健全政府金融机构、债务主体等各方信息沟通机制。严密防范地方法人机构的流动性风险，加强对城商行、农商行等中小银行的风险防控，建立风险预案。加强城投债券违约风险监测和预警，积极防范城投债券违约风险。加快金融机构、资产管理公司等隐性债务相关不良资产的处置进度。建立地方金融风险监测预警系统、风险隔离制度。构建全覆盖综合监管体系，健全风险防范处置长效机制。

打造市场化、法治化、国际化营商环境。完善法治化、便利化的贸易、投资环境。对标东部领先地区，接轨国际通行经贸规则，搭建国际经贸平台吸引经贸资源，推动贸易通关便利化、跨国互认和“泛口岸经济”通关一体化，在呼包鄂乌协同发展区域的园区试点放宽商贸物流、信息和通信技术、会展业、能源技术研发等服务业准入，大幅放宽服务型的国际企业的注册和监管限制。推动呼包鄂乌—二连浩特、乌海—甘其毛都等地，实现“一点报关、多点放行”。探索大批量产品、原料中蒙俄快速检验通关制度。深化简政放权，推动数字政府建设，推进公共服务提供模式转型。实施“五证合一、一照一码”登记制度，建立公共数据共享清单。探索设立市场化运作的法定事业（企业）机构，形成政府与辖区企业的缓冲带和夹心层，形成共治共管、纠纷多元化解的机制。建设高效便捷、公平透明、竞争有序的良好发展环境。加快形成建立健全服务实体经济的现代化金融体系，积极协调组建中小企业政策性金融机构、住房政策性金融机构；培育本土化金融企业，探索开展农村合作金融创新试点；通过奖励、风险补偿等多种方式引导融资性担保公司发展；探索创业失败成本分担机制；促进区域性股权市场改革创新、规范运作。深化土地、能源、技术、数据、权证等要素市场化配置改革，打造信用全闭环的政务服务和监管体系，扎实推进社会信用体系制度建设。（内蒙古自治区研究室信息研究处）

附件：“十四五”时期内蒙古自治区经济社会发展目标

附件

“十四五”时期内蒙古自治区经济社会发展目标

注：［］内为2021—2025年的五年累计数，地区生产总值、人均地区生产总值等为2018年不变价。各指标目标值均为基准情景（或中间情景）经济增长水平下的预测结果。

产业发展篇

我区传统产业清洁化绿色化发展问题研究

推动我区传统产业清洁化、绿色化发展是践行生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子的重要举措。“十三五”以来，我区传统产业清洁化绿色化发展取得明显成效，目前主要耗能产品能耗逐步下降，原煤、火电、水泥、焦炭、铁合金单位产品能耗较2015年分别下降12%、2%、7%、2%、4.4%，硅铁、烧碱等单位产品能耗均优于国家能耗限额标准先进值；万元工业增加值用水量比2015年下降38.2%；完成火电超低排放改造6609万千瓦、节能改造2627万千瓦，分别占到火电总装机的71%和29%；建设绿色制造体系，创建绿色工厂102家、绿色产品31个、绿色供应链4条、绿色园区15个，制定绿色制造标准23项，其中3项成为国家标准；国家和自治区级工业园区污水处理、渣场、供热等环保设施全部建成，自然保护区内62家工业企业全部退出。但当前我区传统产业高投入、高消耗、高排放的问题仍未得到根本改变，产业发展与资源环境的矛盾仍较为突出，绿色低碳发展任重道远。

一、存在的问题

（一）企业清洁化绿色化发展面临困难较多。一是清洁化绿色化改造资金压力较大。我区传统产业大部分为资源能源型企业，因国家信贷政策调整较难获得银行贷款。清洁化绿色化改造一般资金投入大，投资回收期限较长，给企业带来巨大资金压力。2019年以来，包铝集团清洁化改造投入13.8亿元，使吨铝成本增加100元。包钢集团2020年前三季度实现利税36.2亿元，但实施超低排放改造等环保投资高达40亿元。参与问卷调查的1086户企业有41%的企业认为，资金投入大、成本高是制约企业推进清洁化绿色化发展的主要因素之一。二是绿色技术供给不足。参与调查的1086户企业有46%的企业认为，三废低成本治理工艺及综合利用技术、煤焦化清洁环保吸焦技术、PVC无汞催化剂技术等绿色技术供给不足，已经成为制约企业清洁化绿色化发展的主要因素之一。三是绿色金融创新严重不足，难以满足企业融资需求。截至2019年末，全区绿色贷款、绿色债券余额分别为2116.68亿元、14亿元，均低于全国平均水平。当前全区开展绿色金融业务的机构有28家，绿色保险业务仅2家，绿色股票债券基本属于空白。此外，我区绿色金融产品主要面向大型环保类企业和项目，中小企业融资难、融资贵问题仍较为突出。四是资源综合利用水平较低。我区园区企业之间关联性普遍不高，闭环式循环经济产业链尚未形成。虽然部分园区初步规划配套了循环产业链条，但受市场供求、价格等因素影响，循环供应链很容易被打破。工业固废利用途径单一，产品附加值低，企业投资积极性不高，大量工业固废无法及时消纳，全区大宗工业固废综合利用率不足40%，低于全国平均水平15个百分点。

（二）支持政策落实不到位、体系不完善。一是部分政策落实不到位。部分火电企业在完成超低排放改造后，未能及时享受到发电量环保加价政策，参与调查的291户完成超低排放改造的企业有54%的企业奖补政策没有兑现。按照国家相关政策，开展资源综合利用评价的企业依据评价结果可以申请免征环境保护税，但是我区税务部门还未将评价结果作为免税依据。二是激励引导政策不完善。我区还没有出台支持企业开展超低排放改造、创建绿色矿山等方面的激励政策，企业开展清洁化绿色化改造的积极性不高。支持绿色金融发展的税收优惠、贷款贴息等相关配套政策措施不完善，难以有效激发绿色金融市场活力。三是政策统筹协调性不强。推动传统产业清洁化绿色化发展涉及多个部门，由于缺乏有效的统筹协调，各部门衔接不畅,难以形成政策合力。以我区工业固废监管为例，煤矸石、粉煤灰由能源局负责，尾矿由自然资源厅负责，固体废物、化学品、重金属等由生态环境厅负责，冶炼废渣、炉渣、脱硫石膏等由工信厅负责，各部门间缺少联动机制,缺乏统筹全区工业固废综合利用的规划和政策引导，一定程度影响了工业固废综合利用工作的开展。四是政绩考核机制有待完善。当前，自治区绿色发展考核指标体系还不完善，绿色指标考核权重不高，导向作用不明显。

（三）传统产业清洁化绿色化改造进展缓慢。从能源行业来看，全区火电供电标准煤耗比全国平均水平高出19克/千瓦时，仅此一项每年多消耗875万吨标准煤。从化工行业来看，部分PVC企业仍然采用高汞触媒工艺，不符合国家要求；25%的焦化企业仍然使用5.5米以下焦化炉，能耗排放高。从冶金建材行业来看，全区吨铝液电解电耗、吨钢综合能耗等指标均高于行业先进水平，电石铁合金行业使用最先进环保型、节能型密闭炉的比重仅占总产能的40%。工业园区空压站、气化岛、真空系统筹节能减排设施基本以企业自投自建为主。目前，自治区级及以上工业园区虽然全部实现了污水集中处理，但是部分园区受运营模式僵化、污水成分复杂、技术手段落后等因素影响，污水处理成本居高不下、持续运行难度较大。

二、对策建议

（一）强化源头管理，提升传统产业清洁化绿色化发展水平。一是加快推进重点行业节能降耗。严把行业准入关，将固定资产投资项目节能审查纳入在线审批监管平台统一管理，新建项目单位产品能耗必须达到国内行业国家标准先进值。加强对重点工业用能单位用能管理和节能考核，对未完成节能目标任务的企业，取消各类财政奖补资金和税收优惠政策，并实施强制能源审计；坚决淘汰国家产业政策限制类及以下的电解铝、铁合金、钢铁、水泥等产能。探索建立基于单位产值能耗、污染物排放的差别化电价政策，发挥电价在促进产业转型升级和绿色化发展中的引导作用。鼓励企业采用先进节能技术，推动重点行业清洁生产和绿色化改造。二是完善工业固废综合利用机制。落实开展资源综合利用评价企业可申请免征环境保护税政策，出台新增工业固废利用补贴政策，增强企业开展固废综合利用的积极性。借鉴宁夏等地工业固废资源化外销的做法，出台鼓励引导工业固废外运相关政策。完善工业固废用于基建、筑路相关标准与政策，支持固废综合利用项目建设，对粉煤灰、脱硫石膏、煤矸石、工业废渣等综合利用项目予以贷款贴息支持。建立自治区工业固废综合利用工作协调推进机制，加强部门统筹协调、形成工作合力，不断提高工业固废综合利用水平。三是加快发展环境第三方治理。尽快培育一批具有较高专业化水平的环境第三方治理骨干企业，探索成熟稳定的第三方治理业态模式。在煤炭、电力、钢铁、有色、水泥、煤化工、发酵类制药等重点行业，鼓励企业采取委托治理、委托运营、环境绩效合同管理等方式，将环境治理业务剥离并交由第三方治理。推进环境基础设施建设运营市场化，鼓励盟市政府或园区管委会运用PPP、特许经营、委托运营等方式引进具有创新技术、资金雄厚的企业建设运营园区渣场、污水处理等环保设施，提高环境治理效能。

（二）发挥示范引领作用，加快绿色工厂、矿山、园区建设力度。一是开展绿色制造示范。积极培育绿色产业集群，建立绿色发展示范企业培育库。在电力、钢铁、有色、化工、建材等重点行业建设一批绿色示范工厂。二是加快推进绿色矿山建设。结合当地区和行业特点，分类制定绿色矿山建设标准，明确矿山环境、开发利用方式、资源节约集约利用、现代化矿山建设、矿地和谐等绿色矿山考评标准。完善绿色矿山建设相关政策措施，从资源配置、用地政策、金融支持、税费减免及资金支持等方面加大支持力度，在资源配置和矿业建设用地指标等方面优先向绿色矿山倾斜，着力构建促进绿色矿山建设的长效机制。三是提升园区绿色发展水平。引导全区工业园区根据产业特点和区域资源分布特征，制定园区综合能源资源一体化解决方案，实现园区能源梯级利用、水资源循环利用、废物交换利用、土地节约集约利用，全面提高园区资源利用效率，优化园区企业和基础设施空间布局。促进园区管理体制改革，探索建立和完善职能有机统一、运转协调高效的生态环境保护综合管理机制，形成不同区域、不同行业工业园区绿色发展模式。

（三）强化要素保障，加快推进绿色技术和金融创新。一是增强绿色技术供给。聚焦节能环保、清洁生产、清洁能源、生态保护与修复等领域，加快突破一批原创性、引领性绿色技术，促进先进绿色技术装备的有效供给。支持行业龙头企业整合创新资源建立一批绿色技术创新联合体、绿色技术创新联盟，有针对性地开展绿色技术攻关和推广。聚焦绿色技术研发推广创建一批制造业创新中心、国家工程研究中心、国家科技资源共享服务平台等载体。完善绿色技术全链条转移转化机制，建立一批绿色技术转移、交易和产业化服务平台，推进先进技术成果转化和示范应用。二是健全绿色金融体系。以创建国家生态文明试验区为契机，争取设立国家级绿色金融改革创新试验区，开展绿色信贷、绿色债券、绿色保险等创新试点，促进产业结构和经济发展绿色转型。完善绿色金融支持政策，对开展和扩大绿色金融业务的金融机构和企业给予税收优惠和财政支持。建立企业绿色信息共享机制，引导金融机构将企业绿色发展指数信息作为信贷审批、贷后监管的重要依据。研究设立自治区绿色发展基金，探索建设绿色担保机制，为符合绿色标准的企业优先提供融资服务。积极探索“生态环保贷”制度，以财政资金为引导，吸引金融机构和社会资本设立生态环保项目风险补偿资金池，为生态环保领域开展污染防治、环保基础设施建设等项目进行贷款增信和贷款风险补偿。

（四）健全政策体系，完善绿色发展的体制机制。深化环评审批制度改革，积极探索开展“区域能评、环评＋区块能耗、环境标准”改革。健全环保信用评价制度，探索实施企业环保承诺制，推行企业环保信用与信贷、水电价、招投标、财税补贴等政策挂钩机制。深化绿色发展价格机制改革，完善污水处理费、固体废物处理收费、节水水价、节能环保电价等绿色发展价格形成机制。完善资源能源环境权益交易制度，建立统一规范的生态产品公共资源交易平台，完善环境权益交易市场，健全用水权、排污权交易制度，推行资源要素交易、环境权益交易和用能权交易，推动有限资源能源和环境容量指标向效益更好的行业和企业流动；推进碳排放权、碳汇通过市场交易实现价值，努力探索更多生态资本可度量、可交易、可变现的实现路径。完善差别化电价及部分环保行业用电支持政策。开展生态产品价值核算，结合主体功能区规划和国土空间规划，统筹考虑不同区域生态功能、产业基础、资源禀赋、地理区位等因素，采取共性指标和个性指标相结合的方式，完善自治区绿色发展评价指标体系，并将其纳入各级政府经济社会发展综合评价考核体系。（内蒙古自治区研究室工交商贸研究处）