当代中国最鲜明的时代特色是改革开放。而改革主要是进行体制改革，包括经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会管理体制改革、生态文明体制改革等。地方志体制要不要改革？答案应该是肯定的。李铁映同志在2001年第三次全国地方志工作会议上的讲话已经提出了这个问题。他说：“任何体制都是一种制度保证。如果在开始新一轮修志工作时，体制不到位，不在总结历史经验的基础上不断完善各个方面的体制，包括领导体制和内外合作体制，那么，修志工作肯定搞不好。在这个问题上，各地的情况可能有所不同，一定要从自己的实际情况出发，把体制理顺……我想，新一轮的修志工作不能完全继承20世纪的体制。我国在经济体制上已经发生了根本的变化，许多事情要按市场经济规则，进行市场运作。地方志办公室既是政府的一个职能部门，又要成为一个研究单位。这是一种体制上的设置。此外，在人事制度上，要更多地采用聘任制、合同制，这也是体制问题……志书体制问题也就成为我们新一轮修志所必须解决的问题。我们不能津津乐道于上一世纪已经解决的体制问题，而是要在新的情况下有新的发展。”李铁映同志所设计的地方志体制改革方案除了人事制度改革以外，主要是机构改革，要求使地方志办公室的职能更加明确，实行行政学术合一的双轨制，即地方志办公室既是政府的职能部门，又是一个学术研究单位。在地方志编纂委员会下设办公室的机构格局下，地方志办公室作为编委会的下属，既要承办行政事务，也要承办业务工作，自然就是一个政事“双肩挑”的机构，因而方志办主任一般都要兼任主编。

十年之后，地方志体制遇到了政事分开重大改革的契机。中共中央、国务院于2011年3月23日发布了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，吹响了事业单位改革的号角。地方志工作机构面临着何去何从，即是成为行政类机构还是成为公益类机构的问题。这个问题2012年10月16日朱佳木同志在第二届中国地方志学术年会上已经提出来了，他说：“新编地方志工作中的管理职能，是旧志编纂所没有的。今天，各级地方志工作机构的任务主要不再是自己动笔编写，而是组织政府各部门的有关工作人员和科研机构、高等院校的学者编写，并要为此进行思想动员、任务分配、人员培训、督导检查，以及收稿、汇稿、统稿、组织有关部门审查验收，最后负责交付出版等工作。这也就是方志界平时所说的‘众手成志’。省、市两级地方志工作机构除了要组织本级政府部门修志外，还要管理、指导下级地方志工作机构的修志。特别是近些年来，由于政府多次机构改革，许多原有的部门被撤并，使地方志工作部门在组织编纂方面的难度越来越大，为此投入的力量越来越多，导致行政性的倾向越来越强。面对这种新形势、新情况，地方志机构究竟应当建立何种体制才能适应工作？特别在即将开展的事业单位改革中，地方志机构究竟应当划入何种类型？如果划入公益类，今后如何组织管理地方志的编纂，如何履行其政府职能？如果划入行政类，志书编纂、年鉴编辑、旧志整理等非行政类工作又如何处理？”① 

这个问题的解决已经很紧迫，因为中共中央、国务院的文件按照社会功能把现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三大类别，并分别提出改革任务及其时间表。其中，要求结合行政管理体制改革和政府机构改革，特别是探索实行职能有机统一的大部门体制，推进承担行政职能事业单位改革，要求在今后5年也就是到2016年基本完成改革任务。地方志工作机构作为承担行政职能的事业单位，从现在起到2016年也就3年的时间，体制改革是需要加紧进行的。

地方志机构的改革取向，有的地方还想坚持政事合一即“双跨”的体制，即地方志机构仍是承担行政职能的事业单位，继续履行行政学术双重职责。这是不符合党中央文件关于事业单位改革要求政事分开、事企分开和管办分离的精神的。文件在“四、推进承担行政职能事业单位改革”中进一步将承担行政职能事业单位分为两种，并分别指明改革任务：一是部分承担行政职能的事业单位，要认真梳理职能，将属于政府的职能划归相关行政机构；职能调整后，要重新明确事业单位职责、划定类别，工作任务不足的予以撤销或并入其他事业单位。二是完全承担行政职能的事业单位，可调整为相关行政机关的内设机构，确需单独设置行政机构的，要按照精简效能原则设置。

按此文件精神：部分承担行政职能的事业单位，需将行政职能划归相关行政机关，职能调整后，该事业单位将成为不承担行政职能的公益类事业单位。如果现行地方志机构定位为部分承担行政职能的事业单位，改革的前途就是成为公益类文化事业单位，其原来部分承担的行政职能则转移给相关行政机关，比如说政府办公室，可在政府办公室内设立一个地方志管理机构。完全承担行政职能的事业单位，可以成为相关行政机关的内设机构，或单独设置行政机构。如果地方志机构定位为完全承担行政职能的事业单位，改革的前途就是成为相关行政机关的内设机构比如说政府办公室的内设机构，或者单独设置政府系列的地方志工作办公室。由此来说，地方志机构要么是公益类文化事业单位，要么是或内设或单立的行政机构。可以说，地方志机构的政事分开已是大势所趋，实行“双跨”体制的路已经被堵死了。

究竟地方志机构是按部分承担行政职能的事业单位进行改革，还是按全部承担行政职能的事业单位进行改革，笔者在《黑龙江史志》2013年第22期上发表《地方志机构在事业单位分类改革中应归入行政类》一文中认为，地方志工作机构不能按部分承担行政职能的事业单位进行改革，而应按照完全承担行政职能的事业单位进行改革。如果按此改革，应将地方志工作机构划为行政类，即设立直属人民政府的地方志办公室，工作人员为公务员。依照党中央文件的精神，具体地方志工作机构可以成为相关行政机关的内设机构（主要是县、区一级），或单独设置行政机构（省、市一级）。具体论述就不说了。

如果说，朱佳木同志提出地方志机构在事业单位改革中是成为行政类还是公益类之后一段时间，还是一个需要研究探讨的问题，那么，现在已经是一个由中国地方志指导小组明确了的问题。王伟光同志在第五次全国地方志工作会议上讲话指出，“为稳定机构与队伍，指导小组及其办公室配合各地和主管部门，积极推进地方志工作机构列入参照公务员法管理范围；争取到党中央编办的有力支持，明确指导小组办公室不参加事业单位分类改革”。这与笔者关于地方志工作机构以完全承担行政职能事业单位的身份进行改革成为行政类的意见是一致的。上行下效，各地的地方志工作机构也可以不参加事业单位分类改革，广东已是先行者。王伟光同志2014年8月15日在广东省地方志工作座谈会上讲话说：“广东省在事业单位改革中已经明确跟中国地方志指导小组办公室一样暂时不参加分类，给全省各级地方志工作机构与全体地方志工作者吃了个‘定心丸’。”②

在地方志办公室成为行政类机构的情况下，必然会提出地方志编委会究竟是地方志编纂工作机构还是地方志全面工作机构亦或只是一个协调机构（有的省将地方志编委会当作协调机构）的问题。笔者的意见是：地方志编委会，应回归其名称的本意，成为地方志书编纂工作的领导机构，受党委领导、政府委托主持志书编纂工作，负责解决志书编纂和出版过程中的一些重大问题。而组织实施应该是下一层级的具体工作，应该由地方志办公室和编辑部（总编室）来做。地方志办公室主要做行政管理工作，诸如就“八到位”问题向政府请示解决，以及人员培训、督导检查、审验志稿之类工作。当然这时地方志办公室不是以编委会下属的身份来做。地方志编委会聘用主编（总编）、副主编（副总编）和编辑人员，组成编辑部（总编室），做具体编务工作。从事编务工作的，既可以是地方志办公室、方志馆人员，也可以是从社会上甚至从全国范围内招聘的人员。这实际上是政事分开，符合机构改革的精神。

实行政事分开，有利于地方志办公室行使政府所赋予的行政职能，做好地方志的日常工作。按照《地方志工作条例》，地方志工作已由单一的地方志编纂工作转型为全面地方志工作，包括修志、管志和用志三个方面。以前在编委会下设办公室的机构格局下，地方志办公室主任既要做好行政工作，又要担任志书主编，大量的时间用在开会、督促检查各部门单位开展修志等行政事务上，即使业务能力很强，也难以专心致志地主持编务工作，这就在或大或小程度上影响志书质量的提高。有的志办主任业务能力强，但书生气，行政沟通能力差，致使修志工作长期推不动，打不开局面。现在，地方志办公室作为政府职能部门，可以专事行政管理工作，以及日常的一些业务工作，如平时地方志资料的征集、开发利用工作和对基层修志的管理等，这有利于地方志工作的全面开展，也不必背上被指责“行政化”的包袱。地方志书编纂期间，则配合编委会做行政组织工作。

实行政事分开，也有利于发挥地方志编委会及其编辑部的作用。现在普遍存在地方志编委会弱化的现象。刘其奎先生说：“第二轮修志工作启动以来，地方志编纂委员会被严重弱化；少数区县级地方志编纂委员会在机构调整时被明令取消或十多年不开会；相当多的省级下属的委、办、厅（局）在第一轮修志结束后，地方志编纂委员会及其办公室自行解散或消亡；极个别的省级地方志编纂委员会17年没开过会，原来的委员、顾问半数以上已经病逝；还有在编纂委员会调整时，只吸收各部门、各单位现职领导，排斥地方志专家的加入。”③地方志编委会之所以弱化，是因为编委会的成立为的是推动地方志编纂工作，所以要有行政首长担任主任，主管首长担任常务主任，组织部长、财政局长担任委员等。而在强化政府“一纳入，五到位”、“八到位”的形势下，编委会推动工作的行政职能下降，就形成编委会似乎可有可无的局面。地方志机构改革政事分开之后，地方志编委会可专事地方志书的编纂主持工作，聘请专家（主要是地方志专家）担任主编，组建编辑部（总编室），以编书体制进行工作。这样，地方志编委会可从编纂高质量志书方面考虑人员配置，卸去行政负担后可以专心从事志书编纂的领导工作，解决编纂过程中的一些重大问题，这也解决了地方志编委会处于严重弱化、几年甚至十几年不议事的尴尬局面。主编没有行政事务拖累，也可以一心一意地主持志书的编务工作，自然有利于志书质量的提高。政事分开之后政务、编务两不耽误，应该是地方志体制改革的理想归宿。

① 朱佳木：《关于当前加强方志学研究几个问题》，《中国地方志》2012年第12期。

② 见《中国地方志》2014年第10期。

③ 刘其奎：《关于地方志机构性质和职能若干问题之我见》，《广西地方志》2012年第1期。