盐，是人们生活中不可或缺的调味品和营养品，自从管仲开创了盐专卖，中国历朝历代对食盐以专卖、重税为增加财政收入的手段，对食盐生产、贩运、销售加以严格控制。由于这一特殊地位，盐业研究在史学研究中始终占有极其重要的地位。内蒙古地区盐湖众多、分布广泛，其中最著名的是锡林郭勒盟的额吉诺尔盐湖和阿拉善盟的吉兰泰盐湖。在漫长的历史时期，内蒙古的湖盐产出几乎是当地的主要经济来源，并且因为食盐交易的流动性，蒙盐在促进蒙古族与其他民族的交流方面亦产生深远影响。

锡林郭勒蒙古盐务问题与内地盐务相比比较特殊，清末以前，内地各种盐政措施从未实施于蒙古地方，盐湖由蒙古王公管理，蒙盐由蒙古人与汉商自由交易，行销于直隶(河北)、奉天（辽宁）、山西等省及外蒙古。庚子事变后，清政府面临对西方列国的巨额赔款，财政危机加重，为解决经济问题及加强边疆地区稳定，清政府开始筹划对边疆地区的各种管理措施。1901年，清政府在全国范围内推行“新政”，在蒙古地区实施了如放垦蒙地及“筹蒙改制”等许多“新政”措施，“筹蒙改制”中很重要的一项政策就是加强对锡林郭勒盟蒙盐的管理，“新政”之后，通过各种方式削弱了蒙古王公对盐湖的管理权。可以说，对于蒙盐的管理与经营，随着蒙古民族与其他民族关系的演变、随着蒙古族经济社会的变迁而不断发生变化。换言之，蒙盐管理与经营的变化也反映出蒙古族与其他民族的关系及蒙古族经济社会的变迁，蒙盐的盐务历史即可以折射出当时蒙古地区经济社会状况，又具体反映党中央政府对蒙政策，具有很重要的学术意义。

一、锡林郭勒蒙盐概况

锡林郭勒盟境内分布着许多天然盐湖，出产优质的青盐与白盐。青盐，也称大青盐，产于额吉诺尔盐湖。白盐，也称蒙白盐，产地主要在苏尼特右旗境内及察哈尔南部。青盐多销于热河、察哈尔及晋北地区；白盐多销于察哈尔、归化城土默特一带。

（一）额吉诺尔盐湖

青盐产地——额吉诺尔盐湖位于内蒙古中部、大兴安岭西侧，锡林郭勒盟东乌珠穆沁旗西部，是一个四面环山的盆地，西北有敖骨干乌台山，东北有格斯格山，西有特给乌拉山，南有贺根山，东南有哈拉吐敖包。地理坐标为东经116゜29′30″--116゜36′30″，北纬45゜13′40″--45゜14′20″。盐湖距东乌珠穆沁旗政府所在地45公里，距锡林浩特市165公里，距河北省张家口市512公里。

盐湖面积25平方公里，食盐储量2430余万吨、芒硝储量3700多万吨。池中有泉水涌出，湖水终年不冻。《蒙盐纪要》记载：“答谟苏诺泉水悉为卤质，涌出诺面，渐自凝结成广片，中多小孔，厚或数寸或数尺，上部为日光所映成二三分、三四分之结晶，极为美观，盐色青，盐味苦咸，人民先以草覆诺面，俟时凿而取之，融为食饮之用，无羡乎煮海焉？最异者则此诺不至结冰，四季皆可采取，不过冬季日光薄弱，春令雨水稍多，不克充分结晶，惟夏季所产最为富美”。

采盐方法非常简单，水浅处牛车直接进入池内装盐，水深处采盐者裸体入池用铁锨等工具捞盐装筐，在岸边铺设毡毯摊晒，最后用筛等滤去沙土。这种传统的捞盐方法，因为无法避免将泥沙等带入湖内，日积月累，额吉诺尔盐池的面积也逐年缩减。

蒙古人与汉人的交易通常是以物易物。热河地区运盐户多以小米、炒米等物换盐；察哈尔地区运盐户多携带米面、砖茶、白酒、粉条之类生活用品交易。以盐易米，蒙盐价格随米价为涨落。民国年间，蒙民以盐，汉商则以茶、粮互相交易，大约每车蒙盐可易茶四十余斤，每斗蒙盐易米八升，货物则视其估值为标准，收盐的盐坊中兼售其他货物，以方便与蒙民的贸易活动。

蒙古人运盐工具是牛车和骆驼。牛车一车运盐300斤左右，骆驼一驼约220斤。80—100辆牛车组成一队，牛车上载有帐篷炊具，昼行夜宿，掘地为炊。装盐的皮袋子外面涂上牛粪以防袋子破裂。　　　　　　　　　　　　　　蒙古人中运盐者大多是贫困的牧户，因为运盐在蒙古人看来是一种卑微低贱的工作。蒙古运盐队伍到多伦诺尔附近与汉人交易，除了汉人盐商，有些农民一般也会在农闲时间来拉盐，汉人盐车比蒙古人的盐车多装100斤左右，且能走远路。也有一些在外蒙古境内行商的商人驼队在返回途中顺路拉盐。盐湖以运代产，按车结算。运盐者除乌珠穆沁右翼、浩齐特左翼二旗蒙古人外，主要有巴林左右二旗、克什克腾旗、阿鲁科尔沁旗、札鲁特左右二旗蒙古人。

锡林郭勒盟蒙盐的销路极广，除口北大部分地区和热河全境都食用外，吉岸（吉兰泰蒙盐销区）裁废后，山西部分地区也开始食用蒙盐。民国后，随着热河、察哈尔地区手工业发展，诸如皮革、毛纺织、酱咸菜等制造业对盐的需求量很大，蒙盐用途渐次增加。

额吉诺尔盐湖虽然地处边疆，交通不便，却从未阻挡住趋利者的关注与经营。无论世事如何变迁，无论盐池在何民族或族群统驭之下，无一例外都在争夺对于盐湖的经营管理权。额吉诺尔盐湖的管理历史大致可划分为三个阶段：第一阶段在元朝统治之前，盐湖的管理权由历代党中央政府掌控；第二阶段在元室北迁之后，与明形成南北对峙的格局，盐湖进入由蒙古民族自行管理的阶段；第三阶段是清中叶之后，为了补充内地不足，逐渐为蒙盐划分引岸销区，管理征税。特别是“新政”之后，通过各种方式削弱了蒙古王公对盐湖的管理权。

《察哈尔通志》中记载：辽太祖耶律阿保机为了将“轮掌制”转变为其一人的专制统治，将额吉诺尔盐湖的控制权牢牢掌握在自己手中，为发动政变提供牢靠的经济保障。关于额吉诺尔盐湖较为可靠的记载最早见于《辽史·食货志》：“太宗时，产盐之地如渤海、镇城、海阳、丰州、阳洛城、广济湖等处。五京计司各以其地领之。其煎取之制岁出之额不可得而祥矣”。《中国历史地图册》第六册记载：在辽上京道临潢府西北，大约位于今锡林郭勒盟东乌珠穆沁旗西南的位置标有“大盐泊”（广济湖）。广济湖即额吉诺尔盐湖，虽然对广济湖的经营状况“不得其祥”，但是从侧面也可了解，朝廷控制着广济湖的生产管理。可见，额吉诺尔盐池至少在辽代已被开发利用。

《金史·食货志》中记载：“临潢之北有大盐泊，乌古里石垒部有盐池，皆足以食境内之民，尝征其税，及得中土盐场倍之，故设官立法加祥焉。大定十三年三月，大盐泊设盐税官……复免乌古里石垒部盐池之税”。可见，在金代，对额吉诺尔盐池已经建立了严密的管理体系，不但征收场税，还设官员管理。

元代由于“国之所资，其利最广者莫如盐”，对盐法十分重视。1237年（太宗九年），命北京路课税所制定以大盐泊“硬盐”随车随引载盐之法，每盐一石，价银七钱半，带纳匠人米五升。可以推测，在元代之前，额吉诺尔的经营管理权是由党中央政府掌控，这是额吉诺尔盐湖管理的第一阶段。

在北元与明的互市中，品质上乘的蒙盐也是一项重要的交换物资，但是明朝廷已经无力干涉蒙盐的管理，蒙盐进入由蒙古人自行使用管理阶段，清代中前期，清政府对蒙古地区采取抚绥政策，给予蒙古王公很大的权利，山川、物产都由蒙古人自行管理。额吉诺尔盐湖当时位于乌珠穆沁右翼、浩齐特左翼二旗旗界上，因此主权归于乌珠穆沁旗右翼旗扎萨克，浩齐特旗左翼旗扎萨克有时也插手管理，两旗蒙民随意捞取食用，但是担负为扎萨克差役的义务。其他蒙旗的蒙古人拉盐则每车须交纳“官费”银，并在王府领取执照方准取运，严禁外族人与女人进入盐湖。

蒙古人对盐湖的管理带有浓厚的宗教色彩，他们认为盐湖是上天赐予蒙古人的礼物，是神圣不可亵渎的。在额吉诺尔盐湖东北处建有喇嘛庙一座，庙名叫“达布苏庙”，庙内的大喇嘛由二旗王府授权管理盐湖。每年旧历清明，喇嘛颂经数日之后才开放盐湖，进人拉盐。这种状况维持至清雍正年间，属于额吉诺尔盐湖管理的第二阶段。

蒙盐管理第三阶段始于清雍乾年间。随着移民大量进入蒙古地方，蒙汉杂居的地区增多。为处理蒙汉民交涉等事件，1724年（雍正二年）设置张家口厅，1732年（雍正十年）设多伦诺尔厅，1734年（雍正十二年）在察哈尔左翼旗地设独石口厅，三厅隶属口北道。口北三厅设立之后，口内各县都属于没有划定盐引的地区，主要食用锡林郭勒蒙盐。因为惧怕蒙盐入侵官盐引地，更为了从蒙盐上收取巨额利润，清政府不断加强对蒙盐的管理。清末，随着清政府“新政”措施的实施，以及以盐税为抵押的“善后大借款”的签订，对蒙盐管理和征税成了党中央政府以及其后各种割据势力竞相采用的重要手段。

（二）蒙白盐

除了额吉诺尔的青盐外，销路较广的还有蒙白盐。蒙白盐不结片，成颗粒状，如散沙，色洁白，味稍淡。白盐生成受天气影响较大，雨量过多即不能成盐。所以产地虽多，产量却少而不固定，因此与额吉诺尔的青盐相比销量不大，价格也低于青盐。

苏尼特左、右二旗是蒙白盐主要产区之一，境内有大小盐湖二三十个，最为著名的是额仁达布苏诺尔、马塔拉诺尔，多销往归化城土默特、大同一带。察哈尔地区也有很多盐湖出产白盐，较著名的有鸳鸯泊（又名昂古立淖尔）、盖里泊、狗泊。据《蒙盐纪要》记载，阿拉腾嘎达苏在察哈尔镶白旗境内，文贡诺尔在察哈尔牛羊群旗境内（今镶黄旗境内），普尔登诺尔在察哈尔正白旗境内（今正镶白旗境内），大盐诺尔、小盐诺尔在察哈尔大马群旗境内（今康保县境内）。

蒙白盐往往侵销到吉盐引岸，为此，清政府采取了依照吉盐每斤征税一分五厘的措施。但是在归化城土默特地方设置的归化、绥远、清水河、萨拉齐、和林格尔、托克托、丰镇、宁远等厅蒙民顺便携带盐与居民交易，很难禁阻，再加蒙白盐质优价廉，买食者众多，商贩也照常贩运，采取的措施收效不大。

二、“筹蒙改制”的历史背景及主要内容

清朝统治之初提出“满蒙联合统治”，旨在借助当时还很强大的蒙古武力“屏藩朔漠”、稳定边疆，对蒙古采取了羁縻与封禁的政策，即保留蒙古贵族的传统领属体制，“因俗而治”，对外实行民族隔离，尤其禁止蒙古人与汉人的交流，将蒙古限制在一个封闭的环境里。虽然处于封闭自守的状态，但是始于19世纪中叶的内外战争，对蒙古社会同样产生了深刻影响，这种影响来自于内外两个方面。因为蒙古所处的特殊地理位置及与清朝的特殊关系，俄、日两国始终企图以蒙古入手打开侵略中国的缺口。鸦片战争前后，外蒙古地区逐渐沦为俄国势力范围之内，日俄战争以俄战败告终后，日本的势力在东部蒙古逐渐扩大。两国对蒙古的经济侵略无一例外就是对蒙古地区进行资源掠夺。外国势力觊觎的同时，清政府也将视线转移到蒙古地区。晚清政府因为与西方列强签订了一系列割地赔款的不平等条约，财政日绌，庚子赔款后，清政府面临的财政危机达到顶峰。为了缓解财政压力，亦为加强边疆地区的稳定，清政府在全国推行“新政”，改变以往地对蒙政策。特别是一些汉族官僚更是积极“筹蒙改制”，各种“蒙禁”政策从清末“新政”开始日渐废弛。

1902年2月（光绪二十八年正月），绥远城将军信格奏改练新军、建设学堂。归化城副都统文瑞上奏振兴戎政，蒙古地区也开始陆续进行改革。清末蒙古地方的”新政”，从内容上说，政治上包括”筹蒙改制”和调整治蒙机构，经济上包括移民实边和发展各种实业，军事上包括筹练新军和加强边防，文化上主要是兴办学堂和创办报纸，兴建图书馆等。

1906年（光绪三十二年），清政府派肃亲王善耆到内蒙古东部地区考察。善耆考察后，提出了经营蒙古地区的八条措施，有屯垦、矿产、马政、呢碱、铁路、学校、银行、治盗等项。同年，内阁中书钟镛提出“蒙古事宜十四条”，包括建议会，移建理藩院，变通理藩院官制，行殖民策，移八旗兵饷于蒙古，复围猎之制，借债筑路，设银行、铸造银铜元，兴矿产之利、屯垦之利、畜牧之利、森林之利、榷盐之利等。在清政府派人考察蒙古地区前后，朝廷大员、封疆大吏、蒙古王公也纷纷提出了在蒙古地区实施新政的具体措施。这些措施，有些实施了，有些限于条件未能实施。终清之世，某些建议还在提出，有些建议也在落实。在清末民初的中国政坛中，姚锡光是一位对边疆民族问题有颇多独特见解的封建官员。在激烈的社会变革中，他对中国边疆民族问题始终予以关注，特别是对党中央政府治理蒙古、西藏等问题上持有较为独到的认识与见解，为清党中央政府及之后北洋政府在边疆治理方面提供了重要参考。

三、“筹蒙改制”对蒙盐的筹划

清末，朝廷财政收入按其重要性排列，依次为：关税、盐税、厘金、田赋。锡林郭勒盟出产优质而丰富的天然食盐，从清中叶开始,清政府便尝试对锡林郭勒盟蒙盐进行管理收税，但收效不大。最早对锡林郭勒盟蒙盐给予极大关注的当属清廷官员姚锡光。

1901年（光绪二十七年）8月，姚锡光经练兵处王大臣铁良派署军政司副使，从此进入清朝党中央权力机关。此后，姚锡光在民族关系方面提出了许多行之有效的措施。他曾两次亲历蒙古各地，考察垦牧、蒙盐各方面具体情形。姚锡光赴蒙古考察之时，专程前往额吉诺尔盐湖（当时称为达布逊诺尔）考察。考察途中，姚锡光获悉,不但俄、日两国经常深入额吉诺尔盐湖调查，且英法美等国亦曾派人到盐湖探察。他深深体会到额吉诺尔盐湖丰富的资源是大利所在，一旦掌握了盐湖的控制权，有了盐利作为强大的经济后盾，就是把持了“治蒙之要领、命脉所在”。他提出，首先就要将蒙盐收归国家专卖，并指出，“古者山林泽薮之利，王者专之，本非就封之国所得私有”，也就是说，自然资源，自古以来便属于国家专有，而非当地蒙古王公的私产。他认为应该效仿日本之对于朝鲜的巧计：既以“朝鲜之财筑朝鲜之路，而日本因以握朝鲜全国之脉络，其计固至巧也”。也就是说，利用本地物产发展本地的经济，但管理权由国家掌控。他将整个筹蒙计划分为三步：第一步首在将蒙盐收归国家专卖；第二步“盐业既立而银行随之”，即以盐业为强大的经济依托设立各级银行；第三步则为地租。姚锡光的整个筹蒙计划就是从额吉诺尔盐湖开始的。即以盐业专卖入手，从经济上把持蒙古地区的控制权，在盐业的经济支持及机构之上，成立银行发行货币。土地问题因为涉及情况较为复杂，待通过以上两点立住脚后再渐渐实施。

姚锡光还设计了经营蒙盐的详细方案：在额吉诺尔盐湖设立督运局，专门负责起运事务；在赤峰与多伦诺尔设立蒙盐总店为销售蒙盐总汇之所；在各府厅州县设分店，隶属于总店；在府、厅、州、县的四乡集镇设立隶属于分店的支店。而“官盐店、总店、分店、支店所在即官银行、总行、分行、支行所在，则盐店与银行如孪生之子，相依相辅”。计划不可说不周密，而以蒙盐作为打开蒙古的敲门砖，更是可看出蒙盐在“筹蒙”中的重要性。

四、“筹蒙改制”后蒙盐盐务状况的变化

姚锡光筹划蒙盐的诸多计划虽然没有马上得以实施，但是对清政府蒙盐政策的改变及1913年（民国二年）全国盐务改革将锡林郭勒蒙盐管理纳入全国盐务管理系统内均产生一定的影响，也对北洋政府统治时期和国民政府统治时期的锡林郭勒盟蒙盐的管理提供了很多参考和依据。可以说，对于锡林郭勒盟蒙盐的管理开始于“新政”时期的“筹蒙改制”，在蒙盐销量较大的察哈尔、热河地区，各种税收及管理机构纷纷设立，从中即可窥见锡林郭勒蒙盐的盐务演变状况。

（一）察哈尔地区蒙盐管理状况的变化

随着食用蒙盐的地区逐渐增加，察哈尔都统奏请征收蒙盐厘金。1901年（光绪二十七年），开始对青盐征税，每斤青盐收税银八厘八毫，白盐减半。1902（光绪二十八年）年又将蒙盐包给商人李瑞卿经营，每年需交察哈尔都统三千两税银。1903年（光绪二十九年），时任直隶总督的袁世凯又奏请在张家口设立蒙盐督销局，并在口北三厅各设一处盐场，其中张家口厅盐场设在什霸尔台，独石口厅在单巴诺尔，多伦厅在才得木，专收蒙盐，名义上是官督商办，实际上是转包给大盐商。规定每一千斤蒙盐交纳课银二两，每年共交纳课银三十万两。盐场设立后，除察哈尔都统所收盐厘照旧抽收外，其余各州县收取的各种费用禁止征收。因为所谓督销旨在收取包课银，包商只管中饱私囊，无视蒙盐管理,所以张家口蒙盐督销局经营并不奏效。盐商虽设场却并不收买蒙盐，盐场只是抽取厘捐的机构。由大小盐店与蒙古人直接交易，盐店通常以货易盐，运用各种手段欺骗蒙古运盐户，以至于蒙古人逐渐不愿将盐卖给盐店，盐务状况十分混乱。1909年（宣统元年），将收盐场改为蒙盐公司。1910年（宣统二年），督办盐政处因宣化十县及口外三厅均系直隶辖境，与长芦引岸毗连，因此奏请朝廷按照经办芦盐的方法将历来食用蒙盐的地区一律改为蒙盐引岸，同年即获准正式设立了蒙古盐区，蒙古盐区附设在长芦盐区内。将蒙盐公司裁撤，设立官栈，收买运销蒙盐，招商认办，每年包认二万引，按引缴课，不用引目则由督办盐政处给票代引，每引交纳正课银四两二钱五分，交纳盐厘银一两七钱五分。在张家口另设缉私督销局，每引交纳缉费银五钱。总计正课、盐厘、加价、缉费四项每年按二万引共征收银十五万七千两，统归长芦盐运司经管。至此对于蒙盐的管理与内地开始一致。

晚清政府虽然意识到了对锡林郭勒蒙盐进行管理与征税的重要性，但是却始终不能得法，这既与当时盐政腐败相关，也与清对蒙古政策的特殊性相关。另外，盐务管理中“官”与“商”的关系亦始终不能处理得当，如果放松对商人的管理，商人的权利便会日益膨胀,交易亦处于混乱无序状态；而如果管理的条条框框太多，制度紊乱，机构交叉重叠，又可能出现更多的弊害。

（二）热河地区蒙盐管理状况的变化

察哈尔地区开始对蒙盐征税，热河几乎全境都食用锡林郭勒盟的蒙盐，自然更不会放过这一获取高额利润的好机会。1903年（光绪二十九年）,热河都统锡良创办盐捐，每斤蒙盐抽制钱五文，开始对青盐征税，但是没有专门设立征税机构，只是在各州县设立盐店，由商人包捐。因为盐店收盐贱买贵卖，偷税漏税，蒙盐私售现象较严重，致使蒙盐价格从光绪二十八、二十九年的每斤京钱六七十文涨到光绪三十二年的一百文。为了使对蒙盐各种捐税的征收更有保障，1906年（光绪三十二年）,热河都统廷杰奏请设立官收官销的蒙盐督销局，下设分局，统一热河各属地蒙盐的收买价及卖出价。

督销局于1908年（光绪三十四年）正式设立，总局设于赤峰，分局设在乌丹，每百斤蒙盐征课银四钱。每年拨给翁牛特右旗王府津贴盐五十车，翁牛特左旗王府津贴盐二十车，责令盐车过境由该两旗担任保护，后因拨兑车盐弊端较多，每车盐改拨银十两，共计银七百两，折合银洋一千零一十八元。

1908年，热河政府仿照内地通行的加价办法，“每车加钱四文”。名目繁多的捐税使得蒙盐的价格一涨再涨，甚至搀沙子等异物提高利润，最终就是损害普通消费者的利益。价格高，质量低，就会有人铤而走险，贩卖私盐，而蒙盐产地地处草原，四通八达，为绕越走私提供了便利条件，虽然在产地周围设置诸多卡站，仍然不能禁绝走私，蒙盐私售的情况相当严重。例如在宣统元年，督销局仅收买蒙盐一百八九十万斤，远远低于督销局设立之前。

为了改变这种混乱局面，热河当局又将每百斤蒙盐收课银四钱减至每百斤二钱五分。减税后效果比较明显，宣统三年，蒙盐全年各项税收达银六万三千三百余两。蒙盐为热河当局带来的丰厚利润可见一斑。至此，蒙盐也陷入多头管理、多头收税的状况。清末“筹蒙改制”仅仅是对锡林郭勒蒙盐进行了筹划，并未能将蒙盐纳入到全国的盐务管理系统内，只是加强了对出境的蒙盐征收课税的各种办法。1913年（民国二年）北洋政府以盐税为抵押与英、法、德、俄、日五国银行团签订了两千五百万英镑的善后大借款。随后，英国人丁恩对全国盐务进行改革，将锡林郭勒蒙盐纳入全国盐务体系内，但因为蒙旗的特殊情况，其管理又与内地不同，蒙古王公仍对盐湖有所有权，蒙盐也仍旧是从产地运至各蒙盐务局、支局后才接受管理，尚不可能做到开放盐湖，就场征税。善后大借款合同签订之后，外国人在蒙旗到处散播中国政府已将额吉诺尔盐湖卖与外国人之类的言论，政府也怕蒙旗与他人私定关于蒙盐经营售卖的各种合同，因此，1916年（民国五年），财政部盐务署会同蒙藏院与乌珠穆沁右翼旗、浩齐特左翼旗札萨克签订了《收买蒙盐合同》，为期十年。至此，政府以向蒙旗王府“租借”的方式暂时控制了蒙盐的产销权。

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